摘要：城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。城市更新不是简单的拆建，其核心是产业结构的升级与城市的发展进化。目前城市更新的内涵其实已经扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新和升级等多方面的内容。
从棚户区改造到老旧小区改造，再到提出实施城市更新，中央层面已经将城市更新提升到了远期战略规划的地位。2023年，城市更新有望成为未来城市建设的重要抓手，其内涵也将得到极大的延伸和扩展。
根据改造程度的不同，城市更新项目分为全面重建，部分改造与综合整治三种类型。
1、全面重建类项目改造力度最强、审批最严格，商业化流程较为完善。
2、部分改造类项目改造力度居中、一般需由市级城市更新管理部门审批。
3、综合整治类项目改造力度最弱、审批条件最宽松，城镇老旧小区改造可视为整治类城市更新的一种，盈利能力较差。
部分改造与全面重建类更新项目，是房企参与城市更新的主要模式，盈利能力较强，商业银行参与度较高。
part1 城市更新定义
“城市更新”这一概念最早是由深圳市提出。
2009年广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省，全面启动了“三旧”改造工作，当年10月深圳市人民政府颁布了《深圳市城市更新办法》，提出“城市更新”是指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：
（一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；
（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；
（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；
（四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。
随着各地区城市更新政策的完善，对城市更新定义不尽相同，但总体来看，城市更新是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。城市更新不是简单的拆建，其核心是产业结构的升级与城市的发展进化。狭义上，可以将我国的城市更新称为“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造。但就广义而言，城市更新的内涵其实已经扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新和升级等多方面的内容，我国的棚户区改造、老旧小区改造和“三旧”改造等广义上都属于城市更新的范畴。
part2 总体政策要求
一、全国层面
从棚户区改造到老旧小区改造，再到提出实施城市更新，中央层面对于城市更新的认识与推动正在不断深入。
近些年来，为了推进城市更新行业的发展，我国陆续发布了相关政策，比如2022年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》老城区要结合城市更新行动，鼓励运用市场机制盘活存量低效用地，增加开敞式健身设施。
二、地方层面
为了响应国家号召，各个省市积极推动城市更新行业的发展，例如江苏省发布的《省政府关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的实施意见》开展城市体检评估，实施城市更新行动，推进微改造、微更新，加快城市生态修复、空间修补、功能完善，提升城市空间品质与发展活力。
part3 重点政策解读
一、《2022年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》发布
2022年3月10日，《2022年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称《任务》）对外发布，要求提高农业转移人口市民化质量、持续优化城镇化空间布局和形态，加快推进新型城市建设、提升城市治理水平，促进城乡融合发展。《任务》从提高农业转移人口市民化质量、持续优化城镇化空间布局和形态等方面提出了28项重点任务。
在提高农业转移人口市民化质量方面：
一要持续深化户籍制度改革，各类城市要根据资源环境承载能力和经济社会发展实际需求，畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道。
二要推进城镇基本公共服务均等化，积极扩大公办学位资源，以流入地政府为主、公办学校为主，保障农民工随迁子女平等接受义务教育，落实以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，优先将随迁子女占比较高的民办义务教育学校纳入政府购买学位范围。
三要加强农民工就业服务和技能培训，稳定和扩大农民工就业岗位，拓宽灵活就业渠道，规范平台企业用工，建设一批规范化零工市场。四要健全配套政策体系，加大中央财政农业转移人口市民化奖励资金支持力度，进一步发挥中央财政市民化奖励资金激励作用。
在持续优化城镇化空间格局方面：
一要健全城市群一体化发展机制，积极推进京津冀协同发展，有序推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平。
二要培育发展现代化都市圈。健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制。
三要促进超大特大城市优化发展。疏解非核心功能，提高健康宜居安全水平。
四要推进以县城为重要载体的城镇化建设。支持一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城发展。
五要完善边境地区城镇功能。推动边境城市加快发展，支持丹东、黑河、防城港等东北地区和西南地区边境地级市吸引集聚人口。
六要促进特色小镇规范健康发展。推动落实《关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》及《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》。
在加快推进新型城市建设方面：
一要有序推进城市更新。加快改造城镇老旧小区，推进水电路气信等配套设施建设及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，有条件的加装电梯，力争改善840万户居民基本居住条件。
二要加强住房供应保障。以人口净流入的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。
三要健全便民服务设施。探索社区综合服务设施“一点多用”，统筹设立托育服务设施、养老服务站、家政服务网点、体育健身设施、微型消防站、维修点、食堂、公共阅读空间，补齐养老服务设施短板，建设智能快件箱（信报箱）。
四要开展燃气管道等老化更新改造。重点改造材质落后、使用年限较长、运行环境存在安全隐患、不符合相关标准规范规定的燃气、供水、排水、供热等老化管道及设施。
五要健全防洪排涝设施。统筹防洪与排涝，整体提升城市洪涝灾害防御能力。
六要增强抵御冲击能力。系统排查灾害风险隐患，健全灾害监测体系，提高预警预报水平，建立健全灾害预警与应急响应联动机制。
七要提升智慧化水平。完善国土空间基础信息平台，构建全国国土空间规划“一张图”。
八要推进绿色低碳发展。健全危险废弃物和医疗废弃物集中处理设施、大宗固体废弃物综合利用体系，积极稳妥推进生活垃圾分类工作。
九要加强历史文化保护传承。保护历史文化名城名镇和历史文化街区、历史建筑、历史地段，保留历史肌理、空间尺度、景观环境。加强革命文物、红色遗址、文化遗产保护，推进大遗址、石窟寺、重点文物古迹等保护利用，统筹做好整体保护、研究传承、展示利用。
解读：该政策在加快推进新型城市建设中重点提及有序推进城市更新。城市更新是新型城镇化高质量发展的必然阶段。以人为核心的新型城镇化，需要通过良好的基础设施来吸引人才和承载人口，而加快推进城市更新和基础设施建设是新型城镇化的建设中重要的推进力量。我国城镇内许多建造时间较早的居民区普遍存在设施陈旧，居住环境较差等问题，升级改造需求迫切。
二、《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》
2020年7月20日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，要求按照党中央、国务院决策部署，全面推进城镇老旧小区改造工作，满足人民群众美好生活需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型，促进经济高质量发展。
《意见》提出，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。
《意见》要求，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，可通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实。加大政府支持力度，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助。支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。支持城镇老旧小区改造规模化实施运营主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，但不得承担政府融资职能，杜绝新增地方隐性债务。商业银行依法合规对实施城镇老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持。通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量，投资参与各类需改造设施的设计、改造、运营。落实税费减免政策。
《意见》要求，精简城镇老旧小区改造工程审批事项和环节，构建快速审批流程，积极推行网上审批，提高项目审批效率。
解读：城市更新，从我国微观层面上看主要是老旧小区改造，包括城中村、老旧街区等，通过完善基础设施和公共服务配套，提升居民生活质量水平。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型具有十分重要的意义。随着我国关于老旧小区改造的方案越来越细化，社会资本参与积极度将逐步提升。
三、十三部门发布《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》
2020年8月26日，住建部、教育部、工信部等十三部门发布《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，到2025年，基本补齐既有居住社区设施短板，新建居住社区同步配建各类设施，城市居住社区环境明显改善，共建共治共享机制不断健全，全国地级及以上城市完整居住社区覆盖率显著提升。
《意见》明确五大重点任务：
一是合理确定居住社区规模。以居民步行5-10分钟到达幼儿园、老年服务站等社区基本公共服务设施为原则，以城市道路网、自然地形地貌和现状居住小区等为基础，与社区居民委员会管理和服务范围相对接，因地制宜合理确定居住社区规模。
二是落实完整居住社区建设标准。按照《完整居住社区建设标准（试行）》，结合地方实际，细化完善居住社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、市政配套基础设施和公共活动空间建设内容和形式，作为开展居住社区建设补短板行动的主要依据。
三是因地制宜补齐既有居住社区建设短板。结合城镇老旧小区改造等城市更新改造工作，通过补建、购置、置换、租赁、改造等方式，因地制宜补齐既有居住社区建设短板。优先实施排水防涝设施建设、雨污水管网混错接改造。
四是确保新建住宅项目同步配建设施。新建住宅项目要按照完整居住社区建设标准，将基本公共服务、便民商业服务等设施和公共活动空间建设作为开发建设配套要求，明确规模、产权和移交等规定，确保与住宅同步规划、同步建设、同步验收和同步交付，并按照有关规定和合同约定做好产权移交。
五是健全共建共治共享机制。按照基层党组织领导下的多方参与治理要求，推动建立“党委领导、政府组织、业主参与、企业服务”的居住社区管理机制。
解读：该政策旨在补齐城镇老旧小区改造等城市更新改造工作中的短板。不同于棚改的“拆旧建新”，老旧小区改造项目在推进的过程中难度较大，存在诸多风险。该政策因地制宜对老旧小区改造范围、内容，以及项目组织管理、资源整合、投融资模式等方面提出了工作指引，具有重要意义。
四、十四五规划中的城市更新内容
2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。政策原文如下：
“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。
强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。
坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。
深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。
优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。
解读：十四五规划中关于城市更新的内容皆为未来五年重点布局领域，主要有：城市生态修复、城镇老旧小区改造、建设海绵城市、改善住房供给等。未来我国城市更新在新型基建与传统基建均存在较大发力空间，同时强调改善大城市住房问题，一二线城市住房政策或有进一步收紧。”
part4 城市更新行动意义
一、促进城市健康可持续发展
专家表示，实施城市更新行动，是推动城市高质量发展的重要举措。过去5年，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%，已经步入城镇化较快发展的中后期，正在转向全面提升质量的新阶段。
2022年，我国实施城市燃气、供水、排水、供热等管道老化更新改造，开工项目1.69万个、完成投资近千亿元。2019年至2022年，全国累计新开工改造城镇老旧小区16.7万个，惠及居民2900多万户，完成投资6600多亿元。
通过城市更新的手段来完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，从而促进城市健康可持续发展已经成为未来城市进一步发展的必要抓手。
二、助力产业结构升级
从国际经验来看，产业的变迁往往伴随着城市的兴衰。以城市更新为引领，推动以工业为主的第二产业向现代服务业为主的第三产业升级，是城市持续进化发展的关键。
在产业结构由工业向现代服务业转型的背景下，城市更新将迎来新的发展动力。从国内城市的发展来看，还普遍存在用地粗放低效，大量的工业用地闲置，建设用地单位产出较低的问题，通过城市更新助力产业升级，提升土地使用效率是城市进化的必然。通过城市更新来改造存量的工商业用地，提升土地产出，顺应城市现代服务业发展的需要，将成为上海、广州等我国主要大城市发展进化的必由之路。
三、更新盘活存量土地
2017年发布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出了国土开发强度的约束性指标，到2020年我国国土开发强度不超过4.24%，到2030年不超过4.62%，截至2015年末，该数字为4.02%。
如果以我国陆地国土960万平方千米作为基础进行估算，2016-2030年我国建设用地年均净增量的空间为4830平方千米，而2009-2018年我国年均国有建设用地供应面积就有5706平方千米。考虑到还有集体性质的建设用地供应，在国土开发强度作为约束性指标被框定的情况下，要维持足够的建设用地供应量，存量土地的再开发将成为必然的选择。盘活存量、提升土地利用效率是城市下一步发展的主方向，而城市更新对城市产业进一步发展、城市形象与活力进一步提升具有重要的意义。
四、改善住房供给
由于过去经济条件有限，设计和施工标准较低，建筑材料质量较差，存在着大量老式结构的房屋。这类低标准的老式房屋，实际使用年限是难以达到现今住宅50年的设计使用标准的，并且其空间设计、硬件设施等也难以满足现代人的居住需求。大城市住房供应紧缺且存量住房品质不高，存量住房的改善需求十分巨大，这有望为城市更新带来巨大的发展空间。
part5 政策发展趋势
在相继推动了棚改、老旧小区改造等城市建设存量提质的政策之后，中央层面已经将城市更新提升到了远期战略规划的地位，2023年，城市更新有望成为未来城市建设的重要抓手，其内涵也将得到极大的延伸和扩展：
综合治理和拆除重建并举。进一步完善综合整治相关政策，允许局部拆建，降低合法比例，多措并举，鼓励市场主体等多方主体参与综合整治。增加辅助性公用设施、部分现状功能改变，综合运用加改扩建等方式消除重大安全隐患和完善公共基础设施。
优先安排地下空间充分利用。随着经济的快速发展和城市化进程的全面推进，地下空间充分利用及大型基础设施地下化是大势所趋。由于城市土地资源严重不足，通过地下空间开发利用“向下要地”成为趋势。
纯物质形体规划研究转向社会、人文、经济和物质环境、区域、公共政策研究相结合。未来城市更新政策更加强调更新规划的过程和规划的连续性，强调城市的继承和保护。更新已经从单一的建筑和街区的物质改造重建发展到了经济、社会、文化和城市品质提升的一体化阶段，任何的城市更新项目都要有益于功能和品质的提升；同时要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。
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